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农业供给侧改革、农民需求偏好与地方政府治理——基于中部X省综合农业现代化项目实施过程的分析

作者:贺青梅 李海金  责任编辑:中农网  信息来源:《河南师范大学学报(哲学社会科学版)》2018年第6期,第30-35页  发布时间:2018-12-11  浏览次数: 155

【摘 要】目前,我国农业供给侧结构性改革仍面临着农户规模的制约。中部X省综合农业现代化项目的实施过程表明,农业现代化项目面临基础薄弱,农产品市场适应性不足,农村市场体系发展的问题。农民的生产能力和技术水平低下等不健全和多重发展的困境。 因此,农村供给侧结构性改革应着眼于农民的需求偏好,进行地方政府治理,重塑中央与地方之间的资源传导渠道,建立政府,农民和农民之间的三方互动机制。市场围绕农民的公共需求。 同时,重建新型政府间合作关系,巩固农民公共产品需求导向的组织基础,明确各级地方政府的责任分担机制,激发农业内部驱动力。供给侧改革。

【关键词】农民;农民的需求;农业供应方;公共物品供应;地方政府治理

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一、文献回顾及问题的提出

2015年12月,中央农村工作会议首次提出了农业供给侧结构改革的理论和实践命题,并指出农业供给侧改革的核心是促进农产品供应,以满足消费者的需求。通过调整体制机制。与消费地点无缝对接[1]。 2017年2月,中国农业部发布《关于推进农业供给侧结构性改革的实施意见》,明确提出要推进农业供给侧结构改革,启动现代农业产业园区建设,推进基层农业技术推广体系改革,专注于工业园区基础设施和配套服务的建设。系统。 中国农业供给侧改革是在各级政府的领导下进行的,政府也是农业供给侧改革的决策者[2]。 关于农村供给侧改革对农民的需求,学术界取得了一系列研究成果。 黄祖辉认为,目前农业部门的供给侧改革主要包括土地制度,农业能力和农业补贴[3]。 近年来,中国基层政府的财政资源受到挤压,表现出更严重的金融危机。农业供应方面的改革越来越倾向于依靠来自高层政府的自上而下的财政转移支付。一些学者关注农民的农业供给侧改革。需求表达的内涵,结构,特征,问题和实现机制的主题[4,5,6,7,8,9]。其他学者关注农业供给侧改革中农民需求的制约因素,组织困境和对策[10,11,12,13]。 其他学者从地方政府治理创新和改革的角度探讨了农村公共产品的有效供给战略和路径[14,15,16,17]。 因此,地方政府如何协调各方利益,实现利益整合和良性治理,是制约农业供给侧改革的关键因素。

总的来说,学者们从农民需求的角度指出了当前农村供给侧改革的核心影响因素,并提出了许多建设性的政策思路和措施。 但是,对农业综合服务项目的实证调查和学术研究很少,难以充分展示农业供给侧改革的过程,机制和逻辑,有效地关注农民的需求。 同时,地方政府治理在农业供给侧改革中的研究主要集中在地方政府集中和不公平分配上,但对利益诉求,行为和治理制度的差异不够重视。各级地方政府。我还没有意识到地方政府的分权化趋势以及与市场和社会组织等力量的相互作用,特别是利用合作治理和协同治理等理论资源对社会要素进行深入的实证分析和学术研究。农村公共产品供给。说明。 本文以中部X省“综合农业现代化工程”为研究对象,对基于农业现代化工程的实例进行了描述和分析,并深入探讨了农业供给侧改革的决策过程和运行机制。从农民需求偏好和地方政府治理两个维度。提出了农民供需改革过程中农民需求偏好和地方政府治理的方向,为农业供给侧改革提供了新的研究视角。

二、综合农业现代化项目的实施背景和框架

中央X省综合农业现代化项目于2015年启动,该项目于2018年完工,历时两年多。 项目建立之前,X省农业和农村发展面临许多困难瓶颈和问题,这是大多数中西部农业省份的共同困境。其核心发展困境是农田基础设施薄弱,农产品市场适应性不足,农村市场体系发展不完善,农民生产能力和技术水平低等多重因素的制约和制约。

在综合农业现代化项目的框架和内容设计过程中,省项目计划办公室通过实地调查和集体决策制定了详细的项目实施方法,并通过允许当地的独立申报表选择合适的项目区。实现。 综合农业现代化项目分为农田水利灌溉子项目,改良农田生产子项目,市场体系建设子项目,项目管理,监测评估子项目四个子项目。 四个子项目相互平行,相辅相成,服务于项目总体目标,重点是改善项目区的农田灌溉设施,支持改善农田生产系统,加强农村市场体系,实现可持续发展。项目区农业发展。农民收入的可持续增长。 其中,除项目管理,监测和评估子项目外,其他三个子项目包括几个子项目。 这三个子项目从农业基础设施,农民技术援助和农村市场建设三个方面为农民提供公共产品。项目管理,监测和培训子项目提供设备和培训,并建立环境和社会指标。通过监测和评估系统,发展和加强各级项目办公室实施项目的能力,促进社区有效参与项目活动,为农民提供服务。

综合农业现代化项目于2016年获得X省批准,大型农业综合项目“X省农业综合开发二期工程”获得世界银行批准。同年,更名为“X省综合农业项目”。 经过初步研究,示范和规划,它于2016年3月正式实施。 当项目实施到2016年10月时,由于申请退出一些项目县(市,区),必须进行初步调整,导致项目区内“八进八出”。 2017年3月,该项目在实施过程中遇到人民币升值。农田水利子项目和市场建设子项目无法适应农民的需求,使项目难以推进。布局和调整是在去年年中进行的。从那时起,该项目的实施进度迅速推进,将于2018年7月完成。 项目的整个实施过程保持了一定的连续性,但过程中存在多个开发节点和拐点,使项目暂时进展,然后快速进展,特别是在项目的中期调整中。

三、综合农业现代化项目的过程分析:以中期调整为中心

在X省农业综合现代化项目的实施过程中,项目的中期调整是农村公共产品供给绩效影响较大的关键节点和转折点。 通过分析项目初期调整中项目区移民的三个事件和农田水的重点转移,试图描述和分析农民对农业供给侧改革的需求偏好和地位。保护子项目和市场建设子项目的内容改造。政府治理的现实,运行机制和基本特征。

(1)项目区“八进八出”:政府间关系的调整

从2016年3月启动的综合农业现代化项目,在县政府自愿申报和省项目办审查的基础上,项目区覆盖了4个区,市的21个县。 但是,当项目实施到2017年时,一些项目县经常被领导班子选举和项目资金延迟,这使得项目区项目进展缓慢,限制农业发展的问题项目启动后不会持续很长时间。为了解决这个问题,农民很难获得项目宣布时所承诺的许多利益和奖励,而且他们正在慢慢地表现出负面的松弛。 一些推迟项目进度的县级项目办公室考虑到了全县的整体发展利益和农民需求的挫折。他们不愿意受到项目的影响,他们决定从县和省项目的实际利益和需求出发。发出通信请求以退出项目。 共有8个项目县和地区提交了撤回申请。 在省项目规划办公室面前,突然申请撤离是一个非常严重的问题。如何处理它是衡量政府能力和治理水平的有效指标。

省级项目组采取了一系列措施来应对这种情况。 省项目办召集申请退出县(市,区)项目办负责人座谈会,并对这些县(市,区)申请退出项目的原因进行了深入调查和分析。对于产能不足或严重延误的项目区,省项目办允许他们撤回或调整项目。 随后,省项目办还为愿意加入的其他县(市,区)举行了沟通和宣传会,并向参加会议的县(市,区)代表介绍了整个项目的安排。 省项目办解释并解释了导致以前项目县(市,区)支持资金撤出的问题。世界银行贷款业务手册,国内配套资金审批和项目实施计划的筹备工作已经完成。所有问题,资金延迟等都将得到解决,项目的实施框架,内容设计,投资方向,工作进度,进入程序,预期结果和预防措施将得到充分和认真的沟通和解释。 同时,针对地方政府项目办公室工作人员能力不足的问题,世界银行和省项目办结合项目管理,采购,财务,安全政策,受益人参与,监测和评估等,大大提高了项目团队的知识水平,管理能力和执行能力。 经过一段时间的重新申报和审核后,省项目办最终还有8个其他市县愿意加入该项目,从而弥补了项目区的不足。 调整后,共有8个县(市,区)退出,8个县(市,区)申请入境,项目区调整称为“八进八出”。 根据以前的总体实施计划,省项目办重新设计了这些新增项目县(市,区)的项目投资和工作计划。

省项目办团队用了近一年的时间完成了项目区调整和项目投资方向调整等一系列变更。 虽然项目区的退出和重新进入在一定程度上影响了项目的整体进度,但项目区的进展是通过上下互动和多方进行谈判和决策的结果。 - 交流。项目实施进度快于预期,得到了各级项目实施实体的大力支持和支持,有效促进了项目总体目标的完成,确保了项目的有效实施。

(2)农田水利对果园水利:农民需求的表达

项目设计初期,为响应国家和X省的号召,推进农田水利基础设施建设,在设计农田水利时,本项目在概念上以标准灌区农田水利为框架。子项目。果园水利没有作为农田水利子项目的一部分进行。 广州市的所有项目县都必须接受计划中的项目计划才能考虑成功申报。 例如,虽然广州有一个很大的山地地形,但其境内的水利设施主要用于在山上种植脐橙。 12个项目县申报的项目内容仍由农田水利开始,建设了排灌区。

因此,项目框架设计的实施广州市标准灌区的理想方案不适合当地发展的实际发展和实际需要。该项目无法解决农民最迫切需要的果园水利问题,农民的积极性大大降低。推进农田水利建设的积极性不高。 该项目遭农民抵制时,县项目办也持消极态度。该项目无法推进和停滞不前。 可以看出,项目的内容设计与当地农民的实际需求之间存在很大的不一致。

当农民对公共产品的需求偏好得不到满足时,各级项目办公室根据需要“尽可能地选择”是非常必要和至关重要的。它直接影响到各级农村公共产品和项目办公室的供应。工作表现。 在2017年省项目办实地调查中,县项目办和农民代表召开座谈会,反复调查研究,充分认识到广州农业经济发展的重要支柱是脐橙工业,果园水利是农民的办公室。非常需要。 因此,根据农民的实际需要,省项目办向世界银行提议改变原有的农田水利工程,然后落实广州果园水利工程的建议和要求。 在听取了X省的相关报告后,世界银行派出专家前往广州市,通过实地调查和市场调查进行福利评估。 2017年1月,灌溉设施完成后脐橙的利润分析,内部收益率(IRR)不是灌溉的14%,增加到34%。因此,世行同意大力推进广州市果园水利,省项目办重新规划果园水利工程,将果园水灌溉面积从0增加到668。 果园水利实施后,项目区政府对农民的发展积极性有了很大提高。农民利用世界银行的贷款和中央和地方政府的配套资金,全力支持和参与果园水利建设。

虽然农民决心利用银行的贷款和当地政府的配套资金来开发果园水利,但如何为建设做准备遇到技术瓶颈,农民缺乏建设,使用和维护果园水的技术知识,所以供应什么一种农村公共产品产生新的需求。 然而,此前由世界银行为农民技术培训资助的500,000笔赠款已经用尽。 为满足农民对果园水利技术的需求,省项目办与省财政厅协商,决定自主资助由政府农田水利基金资助的果园水利培训活动,分别于2017年3月在广州。该市举办了两届“世行项目果园水利培训班”,特别邀请水利专家和工程师对农民和项目培训师进行果园水利专项培训。 此后,广州市项目办还组织了一系列小规模的培训,如组织市水利局和果业局技术人员对各个项目县进行培训。 通过对水利专家和工程师的解释,解决了农民技术能力不足的问题。

2017年8月在广州项目区实施果园水利后,项目取得了重大进展,也极大地推动了整个项目的进展。 在实施果园水利子项目后,广州市取得了巨大的经济和生态效益。果园灌溉保证率从50%增加到60%到95%,脐橙每亩增加636公斤。 整个项目中期调整取得重大突破的重要推动力是广州市果园水利的实施,尊重农民需求是整个过程的核心要素。

(三)市场建设子项目的内容调整:政府,农民和市场的互动

在实施农田水利投资和耕地改良投入,项目区县农副产品交易市场转型升级,小农产品加工企业,大型农业生产企业和支持和支持的基础上,农民营销团体是市场体系建设的子项目。重要内容。 计划在所有项目区建立36个有形市场和66个农民营销团队。然而,在实际运作中建立的有形市场和农民营销团队已陷入无用土地的尴尬局面。 最初,分散的农民和大型生产者很少将自己生产的农产品运输到当地农民市场进行交易,或者通过农民营销团体为了自己的方便和销售偏好。 省项目办也承认,子项目市场模式设计过于先进,农民对市场化的认识仍处于较低水平。 过度专业化的有形市场和农民营销团队与市场经济发展的实际水平不一致,没有考虑到农民的市场意识和交易习惯。

通过实地考察,研讨会和家庭调查,省项目办了解到农民愿意通过在市场上交易农产品来发财,但需求不是因为政府提供了良好的市场交易媒介,而是为了改善自己的农产品。输出大小,质量以及与事务对象的直接接口。 之后,省项目办以市场化水平和农民需求为立足点,对市场建设子项目进行了实质性调整。市场建设子项目的重点从建立有形市场和营销团队转向鼓励大型生产者和小型农业加工企业。世界银行同意实施它。 项目中期调整后,有形市场建设数量从36个减少到4个,农民营销队伍从66个减少到2个。 同时,省项目办重点支持大中小企业生产市场建设子项目,从原计划46个到114个。 集中市场建设子项目的配套资金将转入大型生产和小型加工企业,提供贷款支持和技术培训,鼓励这些大型生产企业和小型农业加工企业采用“公司基地农民”或“公司农民”组织模式的生产,加工和销售是有机结合,实施综合运作。这样既保护了农民的生产积极性和经济效益,又保证了农产品加工企业原料的稳定供应。许多大型生产者迅速致富,并在展示周边农民方面发挥了重要作用。 截至2017年底,共有126家大型生产商获得支持,许多农民真正成为这一农村公共产品供应的直接受益者。 这种以农民需求为导向的调整是项目成功的重要因素。

四、农业供给侧改革中的农民需求与地方政府治理

依靠各级政府转移农业支持项目实现农业现代化的途径也可以称为项目导向型公共产品的供给[18]。 项目导向型公共产品的供给已成为政府的共同选择,也是长期农村基层金融弱势的必然结果。 农村税费改革后,政府在协调城乡一体化发展的过程中往往把重点放在农村,把农村公共产品供给的负担从原来的“农民”转移到“政府”。 “导向的”[19]。 一方面,项目导向的公共产品供给由国家财政支付,以支付项目成本。各级地方政府实施各种项目计划,生产什么样的公共产品,如何生产,生产多少,由项目资金授予方和项目实施者加倍。监督,地方政府的治理能力也成为直接影响农村公共产品决策和供给制度的重要因素;另一方面,农民作为公共产品接受者的需求已经对项目的进展产生了一定程度的制约。因此,权力导致各级地方政府在实施项目时不得不转向农民的实际需求作为行动的基础,成为限制农村公共产品有效供给的另一个因素。 前一篇文章的实证研究表明,当中央,地方政府乃至国际组织成为农村公共产品供给的主体时,各级地方政府通过有效沟通和良性合作形成良好的政府间关系,合作地方政府之间是农村公共产品。科学有效的供应决策提供了坚实的运营基础。 更重要的是,农民可以参与并影响农村公共产品的供应决策过程。地方政府逐步面对农民的需求,实现农村公共产品供给从“供给导向”向“需求导向”的转变。在公共物品供给的制度结构和安排中,使其成为制度的关键和灵魂。随着经济的快速发展和行政改革的进程,服务型政府再次受到压力,其中农村公共产品供给越来越突出。 农村公共产品的供应受到地方政府治理水平的影响。 在农村公共产品供给过程中,地方政府在农村公共产品供给中的合作治理和协调治理可以通过三种机制来体现:上下沟通机制,责任分担机制和利益关怀机制。

(1)建立新型的政府间合作关系

公共产品供给不平衡的主要原因是供给主体的退出渠道不畅通,意愿表达形式化。因此,改善不同类型公共产品的退出和意愿表达机制有助于改善公共产品的供给,提高组织的绩效。 在退出或表达意愿不一定受法律,制度和指导政策约束的领域,提高效率的方法是打破这些障碍。 对基层和地方政府给予适当的自由裁量权,基层和地方政府有机会表达自己的意愿。 同时,具有一定组织机制和沟通平台的中高层政府能够及时听取基层政府的意见,尊重其发展意愿和利益,实现上层之间的有效沟通和互动。和较低的水平。 通过对集权和分权的巧妙转变和准确控制,改善了政府间的上下沟通机制。政府间关系已从单一的“命令服从”转变为双向互动和合作治理,地方政府的治理能力逐渐凸显。 如上所述,每个县(市,区)都有自由决定撤回和进入项目的空间,不受省项目办强制命令的约束。关系县(市,区)省项目办的发展意向和地点使其能够独立进退,双方通过有效的沟通改变和适应行为选择。 在提供公共产品的过程中,我们不能仅仅依靠地方政府。我们需要将我们的视野扩展到地方政府与其他层面之间的政府间关系以及它们与私人机构,志愿机构和个人公民的关系[20]。 在进入新项目区的过程中,省项目办将向有意参与的县(市,区)解释原因和利益,并鼓励他们自愿加入,而不是使用行政机关强制执行。中期调整后,虽然项目总体进度有一点波动,但项目区而不是外部强制力的动机大大加快了项目的进度。

(二)建立各级地方政府间的责任分担机制

明确各级政府的职能和责任,为农村公共产品的有效供给提供机制保障。 加强中央,省政府和较发达的市政府对农村公共产品供给的责任,根据效益,数量和范围确定中央,省,市,县等各类公共产品。公共物品的质量要求。城乡之间的共享机制是农村公共产品有序,高效供给的主要组织和制度保障。 在综合农业现代化项目中,省项目办的作用是在宏观规划的基础上协调各方。经过科学研究,制定了一套完整的项目实施方法。县项目办负责根据实施手册实施具体计划。 当项目规划不符合当地发展的实际发展和效益时,责任归于省项目办的规划,县级项目办也可能负责具体实施变形或否定松弛。 广州市农田水利实施进展缓慢,主要原因是省项目办的规划不当,局部地区的实际情况尚未得到充分考虑。 为此,省项目办公室扭转了广州水利子项目在其自身责任范围内落后的不利局面,能够根据当地的利益选择迅速做出调整,然后实施果园。广州水利计划。省项目办和县项目办之间如何实施项目的责任是共享而不是共享。

(3)突出农民需求的利益表达方式

当农民的利益和项目计划成为政府主导的农村公共产品供给服务时,是否真正有利于农村,农业和农民在选择资源时受地方政府的选择,即选择利益。 目前的农村公共产品供给体系诞生于人民公社时期。农村公共产品供给基本上由国家安排。该国依靠人民公社制度成为农村公共产品的唯一提供者,公社制度是政治和社会资源的垄断,被全社会高度垄断。 无论是农村公共产品的定义,项目选择,资金来源还是具体措施,都是由各级政府根据社会调查和主观判断进行的。事实上,除了农村地区的发展,除了积极配置农村项目资金外,我们还应该关注他们实施项目的能力。 在项目区“八八”调整中,部分县(市,区)级项目办公室因组织实力不足,财政状况不佳而选择退出,实施县(市,区)项目,省项目办也是从他们的发展意愿退出,并通过良好的沟通协调和顺利完成项目县(市,区)的进退,地方发展的意愿和利益得到很好的照顾的。 因此,照顾当地的发展意图应该尊重现实,灵活和反应灵敏,而不是地方政府良性治理的体现。依靠完善的利益表达机制和各级政府及其政府部门的跟踪监督机制,真正发现农村的发展意愿和协商决策,使农民利益项目得以实施。

除了各级地方政府治理对农村公共产品供给的巨大制约外,农民需求偏好的满意度也是衡量农村公共产品科学有效供给的关键因素。 在农村公共产品供给过程中,尊重农民的需求偏好不仅是学者们试图满足各种措施的理想原则。 X省实施的农业综合现代化项目,在向农村提供公共产品时,可以充分尊重农民的需求偏好,提供成功的项目。 其运作机制是打破农村公共产品供给难以满足农民需求的困境。从过去看,“自上而下”的单向和供给导向的公共产品供给决策系统已逐渐转向“上下双向互动”式。需求为导向。

1.巩固农民对公共产品需求的组织基础。

地方政府和官员拥有基于行政和秩序的工作传统,自上而下的决策方法使公共产品供给低于公众意见。 在项目实施初期,综合农业现代化项目设计了应对方案,派出各政府职能部门的官员,组建领导小组和项目办负责项目实施。 建立独立的项目领导小组和项目小组,可以将公共产品供给和农民满意度的结果与各级项目办的绩效联系起来,迫使各级地方政府根据农民的需求提供公共产品。由于当地实际需求,广州市农田水利无法实施。省项目办必须进行新的调查和设计,否则项目将无法按预期完成。因此,它只能从农民的需求出发,从上到下。 “转向”上下互动“实施果园水利强烈农民的需求意愿,当农民遇到建设果园水利的技术瓶颈时,省项目办还可以筹集资金,对果园水进行技术培训水利。 因此,具有较强的组织独立性和自主运作能力的项目领导团队和团队,实现了农村公共产品供给效用与项目团队绩效的有机联系,迫使地方政府关注农村公共产品供给过程。农民的实际需求。

2.激发农业供给侧改革的内在动力。

项目区内的农民,作为最直接和最主要的利益相关者,他们的参与,学位和学位表明这个大规模和可持续的农村公共产品供应的最重要的内部力量来源。 农民有自己的需求偏好,从积极到积极的参与过程是农民偏好偏好从被忽视到被尊重和面对的过程。 开始在市场体系建设子项目中建立的有形市场和农民营销团队由于不能满足农民的需求而被放弃。农民的不活动引发了当地政府对供给行为的反思,然后子项目的内容是有益的。农民的调整。 在支持大规模生产和技术培训后,农民可以直接申请贷款扩大生产,并迅速调动他们的生产积极性。 而且,即使没有县(市,区)项目办的监督和监督,农民也会主动用贷款来发展生产,自觉参加项目办组织的各种技术培训和讲座。 作为一种重要的政治参与形式,积极参与不仅为农民提供了表达其真实意愿的渠道,而且为决策者提供了追踪公共产品供给或发现问题的便捷途径。 通过这种方式,实现了市场体系建设子项目预期的项目目标,各级项目办也可以在后续供应过程中从农民的需求出发。

总之,项目受益人参与对农村公共产品供给的内在影响主要体现在两个层面:一方面,农民的“消极参与”促使地方政府更清楚地认识到他们的供给行为与农民之间的关系。 '需要。偏差,这种认知转变已成为地方政府适应公共产品供给的动力;另一方面,当地方政府提供面向农民需求的公共产品时,基于需求导向和利益相关者分析,农民参与的积极性得到了激励,因此在没有地方政府外部监督的情况下,仅依靠农民的自觉行动,可以实现预期的效果,从而促进各级地方政府坚持农民对农村公共产品供给的需求导向的指导方针。因此,对于受益人而言,他们是否以及在多大程度上参与项目的具体实施过程,他们的公众意见和集体共识是否被吸收到项目实施计划中是项目绩效的重要衡量标准。 以农民参与作为评价农村公共产品有效性的关键指标,可以指导地方政府的供给行为朝着更有利于农民和利益的方向发展。

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